農業部關于印發《耕地質量保護與提升行動方案》的通知

農農發[2015]5號

各省、自治區、直轄市及計劃單列市農業(農牧、農村經濟)廳(委、局)，新疆生產建設兵團農業局，黑龍江省農墾總局：

　　為貫徹落實2015年中央1號文件精神和中央關于加強生態文明建設的部署，加強耕地質量保護，促進農業可持續發展，我部制定了《耕地質量保護與提升行動方案》，現印發給你們。請結合本地實際，細化實施方案，加大工作力度，強化責任落實，有力有序推進，確保取得實效。

　　農業部

　　2015年10月28日

耕地質量保護與提升行動方案

　　為貫徹落實2015年中央1號文件精神和中央關于加強生態文明建設的部署，推動實施耕地質量保護與提升行動，著力提高耕地內在質量，實現“藏糧于地”，夯實國家糧食安全基礎，特制定本方案。

　　一、開展耕地質量保護與提升行動的重要性和緊迫性

　　耕地是**寶貴的農業資源、**重要的生產要素。中央高度重視耕地質量保護工作，習近平總書記明確提出“耕地是我國**為寶貴的資源。我國人多地少的基本國情，決定了我們必須把關系十幾億人吃飯大事的耕地保護好，決不能有閃失”，“耕地紅線不僅是數量上的，也是質量上的”。李克強總理也強調“要堅持數量與質量并重，嚴格劃定永久基本農田，嚴格實行特殊保護，扎緊耕地保護的‘籬笆’，筑牢國家糧食安全的基礎”。2015年中央1號文件提出“實施耕地質量保護與提升行動”。{中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見〉也要求“強化農田生態保護，實施耕地質量保護與提升行動，加大退化、污染、損毀農田改良和修復力度，加強耕地質量調查監測與評價”。這些重要論斷和重大部署，必須深刻領會、準確把握、堅決貫徹。

　　(一)開展耕地質量保護與提升行動，是促進糧食和農業可持

　　續發展的迫切需要。人多地少的國情使我國農業生產一直堅持高投入、高產出模式，耕地長期高強度、超負荷利用，造成質量狀況堪憂、基礎地力下降。全國耕地退化面積較大，部分地區耕地污染較重，南方耕地重金屬污染和土壤酸化、北方耕地土壤鹽漬化，西北等地農膜殘留問題突出。耕地土壤有機質含量較低，特別是東北黑土區土壤有機質含量下降較快，土壤養分失衡、生物群系減少、耕作層變淺等現象比較普遍。部分占補平衡補充耕地質量等級低于被占耕地。需要加強耕地質量建設，減少農田污染，培育健康土壤，提升耕地地力，夯實農業可持續發展的基礎。

　　(二)開展耕地質量保護與提升行動，是保障糧食等重要農產品有效供給的重要措施。解決13多億人口的吃飯問題，始終是治國理政的頭等大事。中央明確要求構建新形勢下國家糧食安全戰略，鮮明的提出守住“谷物基本自給、口糧絕對安全”的戰略底線。守住這個戰略底線，前提是保證耕地數量的穩定，重點是實現耕地質量的提升。隨著我國經濟的發展和城鎮化的快速推進，還將占用一些耕地。在此背景下，保障糧食等重要農產品有效供給，必須加快劃定永久基本農田，做到永久保護、永續利用。同時，還必須加強高標準農田建設，大力提升耕地質量，切實做到“藏糧于地”。

　　(三)開展耕地質量保護與提升行動，是提升我國農業國際競爭力的現實選擇。受農產品成本“地板”抬升和價格“天花板”限制的雙重擠壓，我國農業種植效益偏低的問題更加突出。與發達國家相比，我國農業的規模化、機械化水平較低，更主要的是基礎地力偏低20-30個百分點，必然會增加用工和化肥等生產資料的投入，增加生產成本。加強耕地質量建設，能夠提升基礎地力，減少化肥等生產資料的不合理投入，實現節本增效、提質增效，提升我國農業的國際競爭力。

　　二、開展耕地質量保護與提升行動的總體思路、基本原則和行動目標

　　(一)總體思路

　　以保障國家糧食安全、農產品質量安全和農業生態安全為目標，落實**嚴格的耕地保護制度，樹立耕地保護“量質并重”和“用養結合”理念，堅持生態為先、建設為重，以新建成的高標準農田、耕地退化污染重點區域和占補平衡補充耕地為重點，依靠科技進步，加大資金投入，推進工程、農藝、農機措施相結合，依托新型經營主體和社會化服務組織，構建耕地質量保護與提升長效機制，守住耕地數量和質量紅線，奠定糧食和農業可持續發展的基礎。

　　(二)基本原則

　　堅持量質并重、保護提升。在嚴格保護耕地數量的同時，更加注重耕地質量的建設和管理，推動各級政府落實“質量紅線”要求，劃定耕地質量保護的“硬杠杠”。

　　堅持因地制宜、綜合施策。根據不同區域耕地質量現狀，分析主要障礙因素，集成組裝治理技術模式，因地制宜、綜合施策，確保耕地質量保護與提升行動取得實效。

　　堅持突出重點、整體推進。與《全國高標準農田建設總體規劃》等相銜接，以糧食主產區為重點，連片治理、建一片成一片。著眼長遠，加強頂層設計，持之以恒推進耕地質量建設。

　　堅持政府引導、多方參與。創新耕地質量建設投入機制，發揮政府項目示范帶動作用，充分調動農民、地方政府和企業積極性，形成全社會合力參與耕地質量保護的格局。

　　(三)行動目標

　　到2020年，全國耕地質量狀況得到階段性改善，耕地土壤酸化、鹽漬化、養分失衡、耕層變淺、重金屬污染、白色污染等問題得到有效遏制，土壤生物群系逐步恢復。到2030年，全國耕地質量狀況實現總體改善，對糧食生產和農業可持續發展的支撐能力明顯提高。

　　1.耕地質量水平持續提升。到2020年，全國耕地地力平均提高0.5個等級。其中，新建成的8億畝高標準農田耕地地力平均提高1個等級以上。全國耕地土壤有機質含量平均提高0.2個百分點，耕作層厚度平均達到25厘米以上。

　　2.有機肥資源利用水平持續提升。到2020年，畜禽糞便養分還田率達到60%、提高10個百分點;農作物秸稈養分還田率達到60%以上、提高25個百分點以上。

　　3.科學施肥水平持續提升。到2020年，測土配方施肥技術覆蓋率達到90%以上;肥料利用率達到40%以上，提高7個百分點以上，主要農作物化肥使用量實現零增長。

　　三、技術路徑和區域重點

　　(一)技術路徑

　　重點是“改、培、保、控”四字要領。“改”改良土壤。針對耕地土壤障礙因素，治理水土侵蝕，改良酸化、鹽漬化土壤，改善土壤理化性狀，改進耕作方式。“培”培肥地力。通過增施有機肥，實施秸稈還田，開展測土配方施肥，提高土壤有機質含量、平衡土壤養分，通過糧豆輪作套作、固氮肥田、種植綠肥，實現用地與養地結合，持續提升土壤肥力。“保”保水保肥。通過耕作層深松耕，打破犁底層，加深耕作層，推廣保護性耕作，改善耕地理化性狀，增強耕地保水保肥能力。“控”控污修復?？厥┗兽r藥，減少不合理投入數量，阻控重金屬和有機物污染，控制農膜殘留。

　　(二)區域重點

　　根據我國主要土壤類型和耕地質量現狀，突出糧食主產區和主要農作物優勢產區，劃分東北黑土區、華北及黃淮平原潮土區、長江中下游平原水稻土區、南方丘陵崗地紅黃壤區、西北灌溉及黃土型旱作農業區等5大區域，結合區域農業生產特點，針對耕地質量突出問題，因地制宜開展耕地質量建設。

　　1.東北黑土區。包括遼、吉、黑3省的大部和內蒙古東部部分地區，主要土壤類型是黑土、黑鈣土、棕壤、暗棕壤、水稻土、風沙土及草甸土等。該區土地平整、集中連片、土壤肥沃，以一年一熟為主，是世界著名的“黑土帶”和“黃金玉米帶”，也是我國優質粳稻、玉米、高油大豆的重要產區。

　　該區耕地質量主要問題是黑土層變淺流失、耕層變薄、地力退化快、有機肥投入不足、有機質下降。主要治理措施是實施“三改一排”，改順坡種植為機械起壟橫向種植、改長坡種植為短坡種植、改自然漫流為筑溝導流，并在低洼易澇區修建條田化排水、截水排澇設施。開展“三建一還”，在城郊肥源集中區和規?；笄蒺B殖場周邊建有機肥工廠、在畜禽養殖集中區建設有機肥生產車間、在農村秸稈豐富和畜禽分散養殖區建設小型有機肥堆漚池(場)，因地制宜開展秸稈粉碎深翻還田、秸稈免耕覆蓋還田。同時，推廣深松耕和水肥一體化技術，推行糧豆輪作、糧草(飼)輪作。

　　2.華北及黃淮平原潮土區。包括京、津、冀、魯、豫5省(市)的全部和蘇、皖2省的北部部分地區，主要土壤類型是潮土、砂姜黑土、棕壤、褐土等。該區土地平坦，農業開發利用度高，以一年兩熟或兩年三熟為主，是我國優質小麥、玉米、蘋果和蔬菜等優勢農產品的重要產區。

　　該區耕地質量主要問題是耕層變淺，地下水超采，部分地區土壤鹽漬化嚴重;淮河北部及黃河南部地區砂姜黑土易旱易澇，地力下降潛在風險大。主要治理措施是實施“兩茬還田、兩改一增”。“兩茬還田”就是小麥秸稈粉碎覆蓋還田、玉米秸稈粉碎翻壓還田(即夏免耕秋深耕)。“兩改一增”就是在地下水超采區改種低耗水作物，改地面漫灌為噴(滴)灌并應用水肥一體化等高效節水技術，在城郊肥源集中區和規模化畜禽養殖場周邊建設有機肥工廠(車間)，增施有機肥。

　　3.長江中下游平原水稻土區。包括鄂、湘、贛、滬、蘇、浙、皖等7省(市)，主要土壤類型是水稻土、紅壤、黃壤等。該區以一年兩熟或三熟為主，是我國水稻、“雙低”油菜、柑橘、茶葉和蔬菜的重要產區。

　　該區耕地質量主要問題是土壤酸化、潛育化，局部地區土壤重金屬污染比較嚴重，保持健康土壤安全生產壓力大。主要治理措施是實施“兩治一控”，就是綜合治酸、排水治潛、調酸控污。施用石灰和土壤調理劑改良酸化土壤、鈍化重金屬活性，建設農家肥堆漚池增施有機肥、秸稈還田和種植綠肥，完善排水設施防治稻田潛育化。

　　4.南方丘陵崗地紅黃壤區。包括閩、粵、桂、瓊、渝、川、黔、滇等8省(區、市)的大部和贛、湘等2省的部分地區，主要土壤類型是水稻土、紅壤、黃壤、紫色土、石灰巖土。該區以一年兩熟或三熟為主，是我國重要的優質水稻、甘蔗、柑橘、臍橙、烤煙、蔬菜及亞熱帶水果產區。

　　該區耕地質量主要問題是稻田土壤酸化、潛育化，部分地區水田冷(地溫低)、爛(深泥腳)、毒(硫化氫等有害氣體)問題突出，山區耕地土層薄、地塊小、礫石含量多，土壤有機質含量低，季節性干旱嚴重。主要治理措施是實施“綜合治酸治潛”，通過半旱式栽培、完善田間排灌設施等措施促進土壤脫水增溫、農田降漬排毒，施用石灰和土壤調理劑調酸控酸，增施有機肥、秸稈還田和種植綠肥，開展水田養護耕作、改善土壤理化性狀。同時，在山區聚土改土加厚土層，修建水池水窖，種植地埂生物籬，推行等高種植，提高保水保肥能力。

　　5.西北灌溉及黃土型旱作農業區。包括晉、陜、甘、寧、青、新、藏等7省(區)的大部，主要土壤類型是黃綿土、灌耕土、灌淤土、潮土、風沙土及草甸土。該區以一年一熟或套作兩熟為主，是我國小麥、玉米、薯類、棉花、小雜糧和優質水果的重要產區。

　　該區耕地質量主要問題是耕地貧瘠，土壤鹽漬化、沙化和地膜殘留污染嚴重，地力退化明顯，土壤有機質含量低，保水保肥能力差，干旱缺水。主要治理措施是在灌溉農區實施“灌水壓鹽、滴灌節水、秸稈培肥、殘膜回收”，完善排水系統，春秋灌溉排鹽治理鹽漬化，推廣膜下滴灌等技術，開展秸稈堆漚和機械粉碎還田，改薄膜為厚膜、實現基本回收;在黃土型旱作區實施坡耕地梯田化，修建集雨蓄水窖，種植等高草帶，推廣玉米秸稈整稈覆蓋還田、全膜雙壟集雨溝播技術。

　　　四、重點建設項目

　　(一)退化耕地綜合治理。重點是東北黑土退化、南方土壤酸化(包括潛育化)和北方土壤鹽漬化的綜合治理。一是東北黑土退化綜合治理。選擇一批重點縣(市)，每縣建設2個5萬畝以上的集中連片示范區，因地制宜實施“三改一排”，“三建一還”重點治理內容。二是北方鹽漬化耕地綜合治理。在土壤pH值大于8.5或土壤鹽分含量大于1克/公斤的灌溉地區，選擇一批重點縣(市)，每縣建設2個萬畝以上的集中連片示范區，配套滴灌系統，實施秸稈還田、地膜覆蓋、工程改堿壓鹽和耕作壓鹽。連續實施3年后輪換。三是南方酸化(潛育化)耕地綜合治理。在土壤pH值小于5.5的耕地酸化和潛育化地區，選擇一批重點縣(市)，每縣建設5個萬畝以上的集中連片示范區，施用石灰和土壤調理劑，開展秸稈還田或種植綠肥，潛育化耕地配套建設排水系統。連續實施3年后輪換。

　　(二)污染耕地阻控修復。重點是土壤重金屬污染修復、化肥農藥減量控污和白色(殘膜)污染防控。一是土壤重金屬污染阻控修復。在調查掌握南方水稻產區重金屬污染類型和程度的基礎上，選擇一批重點縣(市)，每縣建設2個萬畝集中連片示范區，施用石灰和土壤調理劑調酸鈍化重金屬，開展秸稈還田或種植綠肥，因地制宜調整種植結構。連續實施3年后輪換。二是化肥農藥減量控污。按照《到2020年化肥使用量零增長行動方案》和《到2020年農藥使用量零增長行動方案》，選擇一批重點縣(市)，每縣建設10個5000畝以上的集中連片示范區，調整化肥農藥使用結構、改進施肥施藥方式，建設有機肥廠(車間、堆漚池)，推動有機肥(秸稈、綠肥)替代化肥，推廣測土配方施肥、病蟲害統防統治、綠色防控等技術。連續實施3年后輪換。三是白色(殘膜)污染防控。在西北地區選擇一批重點縣(市、場)，每縣示范農用薄膜改厚膜10萬畝以上，建設村、鄉、縣三級殘膜回收站點。

　　(三)土壤肥力保護提升。重點是秸稈還田、增施有機肥、種植綠肥和深松整地。一是秸稈還田培肥。選擇一批重點縣(市、場)，每縣建設1個10萬畝以上的集中連片示范區，配置大馬力拖拉機及配套機具，支持開展秸稈還田(包括深翻和翻松旋輪耕)。連續實施3年后輪換。二是增施有機肥。選擇一批重點縣(市、場)，每縣建設5個萬畝以上的種養結合示范區，建設畜禽糞污資源化利用基礎設施，支持適度規模養殖場進行糞污處理;建設有機肥廠(車間、堆漚池)，引導農民增施有機肥。三是種植綠肥。選擇一批重點縣(市、場)，每縣建設1個10萬畝以上的集中連片示范區，配套建設1個1000畝以上的綠肥種子基地。四是深松整地保水保肥。在東北和黃淮海等適宜地區，選擇一批重點縣(市、場)，每縣實施深松整地50-100萬畝以上。每3年開展一次。

　　(四)占用耕地耕作層土壤剝離利用。耕作層土壤是耕地的精華和不可再生的資源。會同國土部門選擇一批重點省份，開展占用耕地耕作層土壤剝離利用試點，剝離后重點用于中低產田改造、高標準農田建設和土地復墾，以增加耕作層厚度、改善土壤結構。同時，將占用耕地耕作層土壤剝離利用納入省級政府耕地保護責任目標和耕地占補平衡考核內容。

　　(五)耕地質量調查監測與評價。重點是建設耕地質量調查監測網絡和耕地質量大數據平臺，組織開展耕地質量調查與評價工作。一是建設耕地質量調查監測網絡。根據土壤類型、作物布局、耕作制度、代表面積、管理水平、生態環境的差異，按照20萬畝耕地設置1個監測控制點的標準，在全國建設1萬個耕地質量長期定位監測控制點，開展耕地地力、土壤墑情和肥效監測。二是建設耕地質量大數據平臺。建立國家級耕地質量數據中心和省級耕地質量數據中心，完善縣域耕地資源管理信息系統，及時掌握耕地質量狀況，為農業行政管理、政策制定、規劃編制、區劃調整和生產提供決策依據。三是開展耕地質量調查與評價。在縣域耕地地力調查和評價的基礎上，開展全國耕地質量調查與評價，對耕地立地條件、設施保障條件、土壤理化性狀、生物群系、環境狀況和耕地障礙因素進行全面調查，綜合評價耕地質量等級，定期發布相關報告。

　　五、保障措施

　　(一)強化統籌協調。耕地質量保護與提升行動是一項系統、基礎和長期工程，需要強化協調配合，形成合力，久久為功。農業部成立耕地質量保護與提升行動推進落實指導組，加強協調，搞好服務，保障各項措施落實。各省(區、市)農業部門也要成立相應機構，細化實施方案，落實項目資金，開展督導檢查，保障行動有力有序開展。構建上下聯動、多方協作的工作機制，重點實施區域要加強配合、相互交流、共同促進。

　　(二)強化責任落實。結合實施《糧食安全省長責任制考核辦法}，嚴格落實耕地質量建設與管理責任，守住耕地質量紅線。各級政府要采取有力措施，加大耕地質量建設投入，保護和提升耕地質量。各級農業部門要會同國土部門，認真做好占補平衡補充耕地質量驗收，把好質量關。鼓勵引導生產者，特別是新型經營主體采取用地養地結合的措施，保護耕地質量，提升農業可持續發展能力。

　　(三)強化科技支撐。發揮農業部耕地質量建設與管理專家指導組的作用，分區域、分土壤類型提出耕地質量建設和污染耕地治理的技術方案，開展指導服務，落實關鍵措施，提升耕地質量。組織科研、教學和推廣單位開展協作，對一些重點區域開展聯合攻關，攻克技術瓶頸，集成組裝一批耕地質量保護與提升的技術模式。結合新型職業農民培訓工程、農村實用人才帶頭人素質提升計劃，提高種糧大戶等新型經營主體耕地質量保護和科學施肥技術應用能力。

　　(四)強化政策扶持。落實好耕地保護與質量提升、測土配方施肥、旱作農業技術推廣、湖南重金屬污染耕地修復及農作物種植結構調整試點和東北黑土地保護利用試點等項目。各地要按照“取之于土、用之于土”的原則，積極爭取財政等部門的支持，擴大耕地質量建設資金來源，增大資金規模。創新投入機制，發揮財政投入的杠桿作用，通過補貼、貼息等方式，撬動政策性金融資本投入，引導商業性經營資本進入，多方合力，加強耕地質量建設。

　　(五)強化法制保障。加快《耕地質量保護條例》和《肥料管理條例》立法進程，支持地方開展相關立法。制定“耕地質量調查監測與評價辦法”和“耕地質量等級”國家標準，完善耕地質量標準體系，研究提出耕地質量紅線劃定方法，開展耕地質量保護延伸績效考核試點。建立健全國家耕地質量調查監測體系，完善國家、省、市、縣四級耕地質量調查監測網絡，建立耕地質量大數據庫。

　　(六)強化宣傳引導。開展“耕地質量保護與提升”主題宣傳活動，大力宣傳耕地質量保護的重要意義，推廣用地養地和科學施肥的典型經驗和典型人物，營造全社會關心支持耕地質量保護與提升行動的良好氛圍。積極參與聯合國糧農組織“全球土壤伙伴關系”(GSP)行動，加強與國際社會在耕地質量保護政策、技術等領域的交流合作，積極推動“世界土壤日”和“國際土壤年”相關活動在我國開展。