農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是當(dāng)今世界各國(guó)普遍采取的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策。我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策于2002年在吉林和安徽部分縣市進(jìn)行試點(diǎn)，于2004年擴(kuò)展到全國(guó)范圍，至今已進(jìn)入第13個(gè)年頭。現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策已經(jīng)在增加農(nóng)民收入、支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面表現(xiàn)出了很好的效果，但是補(bǔ)貼目標(biāo)仍然不夠清晰、作用發(fā)揮受到一定的制約，需要進(jìn)一步完善。

　　我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的基本政策框架

　　（一）“四補(bǔ)貼”為主體，其他補(bǔ)貼為補(bǔ)充

　　補(bǔ)貼種類(lèi)已經(jīng)由單一的種糧直接補(bǔ)貼，擴(kuò)展為直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼為基礎(chǔ)的“四補(bǔ)貼”，同時(shí)又納入了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)重點(diǎn)生產(chǎn)環(huán)節(jié)補(bǔ)貼、防災(zāi)減災(zāi)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)重大關(guān)鍵技術(shù)補(bǔ)助等新的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，符合我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)情的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度框架已基本成型。

　　（二）總體規(guī)模較大，補(bǔ)貼增量有保障

　　補(bǔ)貼規(guī)模由2004年的116億元增長(zhǎng)到2013年的1700.55億元。早在2013年9月，中央財(cái)政就提前下達(dá)了2014年農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼170億元。2014年初，中央財(cái)政又向地方撥付2014年直接補(bǔ)貼151億元、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼1071億元。2014年《政府工作報(bào)告》明確表示：“不管財(cái)力多么緊張，都要確保農(nóng)業(yè)投入只增不減。”這為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大提供了體制保障。

　　（三）補(bǔ)貼撥付入卡，發(fā)放形式多樣化

　　補(bǔ)貼方式由現(xiàn)金直接發(fā)放升級(jí)為“一卡通”撥付為主，多種形式并存。例如，農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼采取“差價(jià)購(gòu)機(jī)、統(tǒng)一結(jié)算”的方式，部分良種補(bǔ)貼的發(fā)放方式可以描述為“財(cái)政招標(biāo)、低價(jià)供種”，保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼則采取“超低保費(fèi)，補(bǔ)貼險(xiǎn)企”的方式，防災(zāi)減災(zāi)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)重大關(guān)鍵技術(shù)補(bǔ)助的發(fā)放以“聯(lián)技計(jì)補(bǔ)，錢(qián)物兼容”為主。多樣的補(bǔ)貼方式為補(bǔ)貼政策的調(diào)整創(chuàng)造了一定的空間。

　　目前補(bǔ)貼政策存在的問(wèn)題

　　（一）為農(nóng)民收入提供支持的目標(biāo)指向不夠清晰

　　隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)的下降，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不斷增加，甚至被當(dāng)作提高農(nóng)民收入的手段之一。實(shí)際上，在我國(guó)農(nóng)業(yè)小規(guī)模經(jīng)營(yíng)為主的國(guó)情下，以農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼來(lái)提高農(nóng)戶的收入并不現(xiàn)實(shí)，而且也超出了國(guó)家現(xiàn)階段的財(cái)政承受能力。即使在美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的作用也只是穩(wěn)定農(nóng)民收入，而不是大幅提高農(nóng)民收入。所謂美國(guó)補(bǔ)貼占農(nóng)民收入40%的流行說(shuō)法，其計(jì)算依據(jù)是1999-2001年補(bǔ)貼金額占農(nóng)業(yè)凈利潤(rùn)的比例。實(shí)際上，該數(shù)字近年來(lái)持續(xù)下降，2010年之后已經(jīng)降低到10%以下。

　　（二）與相關(guān)政策尚未形成協(xié)調(diào)配合的機(jī)制

　　目前，新增補(bǔ)貼強(qiáng)調(diào)對(duì)某一具體產(chǎn)業(yè)的支持，對(duì)形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)民收入增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制著力不大。例如，醞釀之中的目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼制度在政策表達(dá)上，只關(guān)注了某種農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格降低情況下的補(bǔ)貼機(jī)制。但是，農(nóng)民遭遇農(nóng)業(yè)災(zāi)害之后，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量減少，價(jià)格反而可能上漲，農(nóng)民收入也有可能減少。根據(jù)其制度設(shè)計(jì)，目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼卻無(wú)法啟動(dòng)，這就失去了穩(wěn)定農(nóng)民收入的作用。再如，農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)關(guān)鍵技術(shù)補(bǔ)助政策本意是為了推廣適用技術(shù)、落實(shí)聯(lián)技計(jì)補(bǔ)，但在發(fā)放上也分為對(duì)南方早稻集中育秧、東北水稻大棚育秧和玉米“坐水種”、小麥“一噴三防”等，幾乎成為某一地區(qū)某一產(chǎn)業(yè)的支持政策。

　　（三）農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體的扶持政策相對(duì)薄弱

　　近年來(lái)，新型經(jīng)營(yíng)主體快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，土地流轉(zhuǎn)比例不斷提高。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例從2007年底的5.4%增長(zhǎng)到2012年底的21.5%，年均增長(zhǎng)3個(gè)百分點(diǎn)以上，但是對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體的扶持政策還比較少，需要進(jìn)一步強(qiáng)化。

　　（四）對(duì)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的支持需要進(jìn)一步加強(qiáng)

　　我國(guó)糧食“十連增”的同時(shí)，增產(chǎn)的“弦”繃得過(guò)緊，給資源環(huán)境帶來(lái)了一定的壓力。首先，耕地質(zhì)量下降。其次，農(nóng)地污染嚴(yán)重。再次，水資源開(kāi)發(fā)利用模式不可持續(xù)。在現(xiàn)有的補(bǔ)貼制度設(shè)計(jì)中，并沒(méi)有考慮引導(dǎo)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，反而一定程度上加劇了部分地區(qū)資源環(huán)境的壓力。

　　關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策改革方向和重點(diǎn)領(lǐng)域的建議

　　（一）明確補(bǔ)貼目標(biāo)，探索實(shí)施目標(biāo)收入補(bǔ)貼制度

　　建立農(nóng)民從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中獲得穩(wěn)定收入的“安全網(wǎng)”。在目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼確立的同時(shí)，探索建立目標(biāo)收入補(bǔ)貼制度，穩(wěn)定農(nóng)民農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入。尤其是，在糧食主產(chǎn)區(qū)和其他重要農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，根據(jù)歷史單產(chǎn)和農(nóng)作物播種面積，為農(nóng)民提供單位經(jīng)營(yíng)土地面積的保底收入。探索建立營(yíng)銷(xiāo)貸款援助制度，由農(nóng)業(yè)部門(mén)與金融監(jiān)管部門(mén)共同建立能夠適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的農(nóng)產(chǎn)品信貸公司，以未來(lái)收獲的農(nóng)產(chǎn)品為抵押擔(dān)保，為農(nóng)民提供生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性貸款。

　　（二）轉(zhuǎn)變補(bǔ)貼體制，提高財(cái)政支農(nóng)資金使用效率

　　歸并整合涉農(nóng)資金，集中財(cái)力物力，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。繼續(xù)開(kāi)展糧棉油糖高產(chǎn)創(chuàng)建，支持種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)展高產(chǎn)示范，帶動(dòng)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)等推廣至小規(guī)模農(nóng)戶。繼續(xù)健全和完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，根據(jù)主產(chǎn)區(qū)對(duì)國(guó)家糧食安全的貢獻(xiàn)，增加一般性轉(zhuǎn)移支付和產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助。進(jìn)一步建立糧食產(chǎn)量、商品量和利益相掛鉤的機(jī)制，使糧食生產(chǎn)大縣財(cái)政收入達(dá)到沿海中等縣市水平。

　　（三）調(diào)整補(bǔ)貼思路，建立支持“三農(nóng)”長(zhǎng)效機(jī)制

　　探索并完善農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼制度，及時(shí)公布農(nóng)產(chǎn)品的目標(biāo)價(jià)格，嘗試一次性出臺(tái)未來(lái)三到五年的指導(dǎo)性目標(biāo)價(jià)格，努力形成農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼隨生產(chǎn)成本、市場(chǎng)形勢(shì)變化的長(zhǎng)效機(jī)制。完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，加大保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼力度，開(kāi)發(fā)以農(nóng)業(yè)收入為標(biāo)的的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品。加大財(cái)政投入力度，推進(jìn)農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)關(guān)鍵技術(shù)補(bǔ)助政策的常態(tài)化，開(kāi)展病蟲(chóng)害統(tǒng)防統(tǒng)治補(bǔ)貼等新的聯(lián)技計(jì)補(bǔ)政策試點(diǎn)。以政策的實(shí)施和完善為契機(jī)，促進(jìn)科研、教育和推廣的結(jié)合。在政策宣傳和國(guó)際農(nóng)業(yè)談判的過(guò)程中，必須澄清新增補(bǔ)貼并沒(méi)有扭曲市場(chǎng)，也沒(méi)有向農(nóng)戶提供任何形式的價(jià)格支持。

　　（四）擴(kuò)大補(bǔ)貼對(duì)象，促進(jìn)補(bǔ)貼向新型經(jīng)營(yíng)主體傾斜

　　建立補(bǔ)貼向新型經(jīng)營(yíng)主體傾斜的新機(jī)制。在有條件的地方探索開(kāi)展按實(shí)際糧食播種面積或產(chǎn)量對(duì)生產(chǎn)者補(bǔ)貼試點(diǎn)，提高補(bǔ)貼精準(zhǔn)性、指向性。從國(guó)家農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼中劃出專(zhuān)門(mén)資金，對(duì)農(nóng)機(jī)大戶和合作社進(jìn)行購(gòu)機(jī)補(bǔ)貼。采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式，對(duì)部分服務(wù)范圍廣、操作水平高、信用評(píng)價(jià)好的農(nóng)機(jī)大戶或者合作社，直接獎(jiǎng)勵(lì)大型農(nóng)機(jī)具或重點(diǎn)作業(yè)環(huán)節(jié)農(nóng)業(yè)機(jī)械。探索以農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼作為生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)性貸款抵押物的信貸制度，以財(cái)政部門(mén)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)，摸清農(nóng)戶每年的補(bǔ)貼收益，建立健全相關(guān)制度。

　　（五）拓展補(bǔ)貼門(mén)類(lèi)，支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

　　科學(xué)調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，適度鼓勵(lì)休耕、輪作，大力涵養(yǎng)生態(tài)環(huán)境。在東北地區(qū)特別是黑龍江，實(shí)施輪作補(bǔ)貼，逐步形成“兩到三年玉米，一年大豆”的科學(xué)輪作方式。在華北平原地區(qū)，以玉米等低耗水作物播種面積為補(bǔ)貼依據(jù)，減少水稻等耗水作物的種植。在南方部分重金屬污染地區(qū)，以補(bǔ)貼為引導(dǎo)，擴(kuò)大高粱等高桿、重金屬吸附能力弱的作物種植。在部分生態(tài)較為脆弱和污染嚴(yán)重的地區(qū)，實(shí)施適度休耕補(bǔ)貼和退耕還林計(jì)劃，科學(xué)涵養(yǎng)生態(tài)環(huán)境。結(jié)合生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、畜禽養(yǎng)殖污染治理、測(cè)土配方施肥等重點(diǎn)項(xiàng)目，探索農(nóng)家肥施用補(bǔ)貼，促進(jìn)有機(jī)肥按土地需求均衡利用。